Decisión de la Junta de Apelaciones Contractuales

CASO CONTRACTUAL

La presente es una apelación de Bryan D. Highfill (Highfill o Apelante) de una supuesta denegación a un reclamo emergente de la terminación del Contrato No. DU205C93470 por conveniencia para el Gobierno. La Junta de Apelaciones Contractuales del Departamento de Vivienda y Desarrollo Urbano (HUD, por su sigla en inglés) rotuló este caso el día 28 de febrero de 1996, de conformidad con la Sección 6(C)(5) de la Ley de Controversias Contractuales (Contract Disputes Act) de 1978, 41 U.S.C. §605(C)(5), como "supuesta denegación" del reclamo del apelante por terminación por conveniencia debido a que el funcionario contratante no emitió una decisión final al reclamo del apelante dentro del plazo de 60 días u otro período razonable.

El apelante reclama que su contrato de provisión de revisiones de campo de tasaciones de bienes raíces fue terminado de mala fe debido a su crítica dirigida a determinados empleados y políticas de HUD en violación de su derecho constitucional de libertad de expresión. El apelante reclama el resarcimiento por daños por incumplimiento del contrato en la suma de $136,080.00, que incluyen lucro cesante y daños por un período de dos meses, durante el cual el apelante no recibió asignaciones contractuales cuando el contrato aún no había sido terminado.

El Gobierno niega que el contrato del apelante haya sido terminado de mala fe, que el funcionario contratante abusó de su poder discrecional en la terminación del contrato y que el apelante esté facultado a percibir daños contractuales, incluido el lucro cesante. El Gobierno alega que el contrato del apelante fue terminado por conveniencia del Gobierno porque: 1) el contrato no podía continuar siendo administrado debido a una completa ruptura de la relación contractual entre el apelante y HUD; 2) el apelante ha amenazado la vida del Representante Técnico del Gobierno (GTR, por su sigla en inglés), James Arthur; 3) el apelante envío muchas cartas de hostigamiento a HUD; 4) y los empleados de HUD no podían realizar sus trabajos porque el apelante les restaba mucho tiempo con largas comunicaciones telefónicas y reuniones infructuosas. El Gobierno alega que trató reiteradamente de resolver los reclamos del apelante, pero cuando no pudo hacerlo, el funcionario contratante ejerció correctamente sus facultades discrecionales para terminar el contrato por conveniencia del Gobierno.

1) El 6 de junio de 1992, el apelante recibió un contrato de pedidos para proporcionar revisiones de campo de tasaciones de bienes raíces en un área geográfica especificada según las necesidades, para la Oficina de HUD en Indianapolis. El contrato se remitía a la cláusula contractual de pedidos básicos en FAR 52.216-21 como definición del contrato. Los servicios del contrato serían solicitados mediante órdenes de entregas emitidas por el GTR. El período del contrato se extendía desde la fecha de otorgamiento hasta el 30 de septiembre de 1992, con opción a extensión del plazo del contrato por dos períodos anuales más. El objeto del contrato era asistir al personal de HUD con las revisiones de tasaciones realizadas por tasadores externos. HUD tenía la obligación de realizar revisiones de campo del 10% de todas las tasaciones como medida de control de calidad. El funcionario contratante esperaba que el apelante recibiera la asignación de todas las revisiones de campo que los tasadores el personal de HUD no podía realizar. El contrato fue el primero en su tipo y el funcionario contratante ayudó a redactarlo. (Ap. Tab 2.1; Tr. 34-35, 139-142, 146.)

2) El contrato estimaba que 400 revisiones de campo de tasaciones serían ordenadas hasta el 30 de septiembre de 1992, pero no establecía el número real de revisiones que serían adquiridas conforme el contrato. El apelante recibiría una precio unitario fijo por cada revisión solicitada que fuera terminada y aceptada. El precio de una revisión externa únicamente sería de $110.00 y el precio de una revisión interna y externa sería de $150.00. (Ap. Tab 2.1.)

3) El contrato establecía que el apelante realizara revisiones de campo en el lugar de tasaciones de bienes raíces para determinar la precisión y calidad de las tasaciones. El apelante debía realizar una revisión interna de propiedades en el 40 por ciento de las revisiones de campo asignadas por el GTR, pero el apelante determinaría qué propiedades recibirían revisiones de campo internas y también externas. El artículo E-1 del contrato establecía que la aceptación de todos los trabajos solicitados conforme el contrato sería ejecutada por el GTR. (Ap. Tab 2.1.)

4) El artículo G-1 del contrato designaba a James Arthur como GTR del contrato. Arthur sería el enlace entre el contratista y el funcionario contratante con respecto a la realización del trabajo. Arthur también dirigiría al apelante en el cumplimiento del contrato, pero no estaba autorizado a realizar cambios de los términos y condiciones del contrato. (Ap. Tab 2.1; Tr. 31.) 5) Existían antecedentes de "resentimiento" entre el apelante y Arthur. En 1989, el apelante y Arthur compitieron por el puesto de Tasador Jefe en HUD y Arthur obtuvo el cargo, aunque no había trabajado en HUD antes de presentar la solicitud para el puesto. Arthur había sido tasador de Waterfield Mortgage y el apelante era un tasador del personal empleado por HUD. Los colegas del apelante en la Oficina de HUD en Indianapolis consideraban que contaba con mucha más experiencia y conocimientos que Arthur como tasador y revisor de campo. Durante los siguientes tres años, Arthur fue el supervisor del apelante en HUD. La tensión entre el apelante y Arthur creció rápidamente y aún se mantiene. Edward Peal, ahora Jefe de Producción de Préstamos Unifamiliares pero tasador unifamiliar de HUD en 1989, describió la relación entre el apelante y Arthur como "antiguo HUD" versus "nuevo HUD"; el apelante creía que HUD debería ser la "autoridad de tasación", y Arthur creía que HUD debía permitir que los tasadores externos realizaran su trabajo sin demasiada interferencia. Según la opinión de Peal y otros empleados, Arthur agravió al apelante y éste reaccionaría. Arthur provocó al apelante al supervisarlo, aunque Peal consideró que dicha supervisión era inapropiada dada la experiencia y talento del apelante. Después de uno o dos años de la llegada de Arthur a HUD, el apelante comenzó a presentar acusaciones contra Arthur, impugnando la integridad profesional de Arthur. (Ap. 3.4; Tr. 29, 78-80, 132, 217-218, 224, 235, 240-242.)

6) Una vez adjudicado el contrato y comenzado el desempeño, el apelante y Arthur inmediatamente comenzaron a discutir los requisitos del contrato, en especial, sobre la cantidad de revisiones internas que el apelante debería realizar. El apelante le escribió al funcionario contratante para solicitarle que destituya a Arthur como GTR del contrato. El funcionario contratante no prestó consideración importante a la solicitud del apelante de que Arthur sea reemplazado como GTR, ya que fue realizado al principio del período de desempeño y que Arthur le aseguró al funcionario contratante que las controversias entre el apelante y Arthur, con respecto a los requisitos de desempeño, podrían resolverse. El funcionario contratante confiaba en la capacidad de Arthur de cumplir con sus obligaciones como GTR y no lo destituiría de su puesto simplemente porque el apelante sintiera antipatía hacia Arthur. El funcionario contratante esperaba que el apelante y Arthur dirimieran sus diferencias personales, se comportaran profesionalmente y garantizaran el cumplimiento del contrato. (Ap. Tab 3.10; Tr. 106, 111, 132-133.)

7) Wayne Bernacki, el especialista en contratos que administró el contrato hasta la fecha, y el funcionario contratante solicitaron verbalmente y por escrito al apelante que sea menos antagonista con respecto a Arthur, que sea más formal en su trato y que cese en sus comentarios despreciativos hacia Arthur. El 21 de agosto de 1992, Bernacki escribió en un memorándum en el archivo que "la actitud de Highfill era un importante problema". El 24 de agosto de 1992 declaró que el apelante "todavía mantenía una mala actitud hacia el GTR Arthur". (Ap. Tabs 3.3, 3.4, 3.13, 3.15.)

8) El contrato debía vencer el 30 de septiembre de 1992, a menos que HUD eligiera la opción de extender el plazo. Bernacki escribió un memorándum a Arthur solicitándole que evaluara el desempeño del apelante y que recomendara si se debía utilizar la opción de extensión del contrato antes del 30 de septiembre de 1993. Arthur respondió que el desempeño del apelante era aceptable y recomendó que se extendiera el contrato. El 28 de septiembre de 1992, HUD envió al apelante una carta de intención para renovar el contrato por un año más, y el apelante aceptó la oferta de HUD. (Ap. Tabs 3.14, 3.16, 3.17.)

9) El apelante no cesó en sus comentarios despreciativos hacia Arthur y continuó con su falta de seriedad en el trato referente al contrato. Menos de un mes después de la renovación del contrato, una propietaria reclamó a HUD que el apelante espiaba por las ventanas de su vivienda y le hizo temer por su seguridad cuando le preguntó el motivo de su conducta. El apelante no tenía asignada una revisión de campo de la propiedad al momento del incidente. Los tasadores presentaron una queja por escrito sobre las revisiones de campo del apelante, calificándolas de injustas. En diciembre de 1992, el apelante escribió al funcionario contratante, declarando que intentaba aplicar "estándares de conducta de tasación profesional más altos" que los requeridos por el contrato, incluida la realización de revisiones internas "voluntarias" en todas las propiedades. El funcionario contratante prohibió al apelante que realizara revisiones internas "voluntarias" adicionales. Al 21 de diciembre de 1992, el apelante no sólo había presentado quejas sobre Arthur, sino que incluyó al funcionario contratante y a Bernacki en su crítica. (Ap. Tabs 3.22, 3.23, 3.24, 3.25, 3.27, 3.28, 3.31.)

10) En diciembre de 1992, Bernacki fue promovido a otro puesto y fue reemplazado por Diane Cubbin como especialista en contratos. Cubbin, al igual que Bernacki y el funcionario contratante, estaba ubicada en Chicago. El apelante comenzó a llamar a Cubbin y a mantener largas conversaciones telefónicas con ella, durante las cuales acusó seriamente a HUD, Arthur, Bernacki y al funcionario contratante, pero la mayoría de sus acusaciones se referían a Arthur, a quien acusó de corrupto. Algunas comunicaciones duraron 85 minutos. El 30 de marzo de 1993, Cubbin escribió en un memorándum al archivo que el apelante le había declarado que "estaba listo para matar a un hombre" y que pagaría los servicios para que alguien lo hiciera. Cubbin manifestó en su memorándum que creía que el hombre que el apelante quería matar era Arthur. (Ap. Tabs 3.28, 3.35, 3.42; Tr. 83.)

11) Cubbin informó al funcionario contratante sobre la amenaza verbal del apelante. Casi al mismo tiempo, el apelante se negaba a corregir las revisiones y aumentaba sus controversias sobre temas relacionados con el desempeño del contrato. El personal de HUD comenzó a sospechar que el apelante reclamaba que había realizado más revisiones de campo que las que realmente había realizado. El funcionario contratante, Arthur, Cubbin y Erica Dobreff, que era la superior del funcionario contratante, mantuvieron una conferencia telefónica para debatir la acción a tomar. Dobreff manifestó durante la conferencia telefónica que el apelante se "volvía más problemático". Planteó la posibilidad de que el personal de la Oficina de HUD en Indianapolis realizara todas las revisiones de campo y no se le asignaran más revisiones al apelante. (Ap. Tabs 3.41, 3.44.)

12) El 7 de abril de 1993, el apelante escribió una carta agraviante a Arthur, acusándolo de corrupción e ineptitud desde 1989. Envió copias de la carta a Dobreff y al funcionario contratante. (Ap. Tab 3.48.)

13) El 8 de abril de 1993, Dobreff y Terry Gratz de HUD convocaron una reunión con el apelante, ya que el apelante se negaba a cumplir con ciertos requisitos contractuales. El apelante se presentó acompañado de un abogado. En la reunión, se informó al apelante que debía cumplir con el contrato, como estaba escrito, y que debía cesar en el envío de cartas criticando a Arthur. El apelante y Dobreff mantuvieron una larga comunicación telefónica con Cubbin sobre la reunión después que terminó, y Cubbin preparó memorando al archivo sobre ambas conversaciones. Dobreff informó a Cubbin que el apelante tenía un historial de violencia. Dobreff también informó a Cubbin, según el memorándum de Cubbin, que Dobreff y Gratz decidieron no asignar más revisiones de campo al apelante durante algunos meses. El funcionario contratante fue notificado acerca de la decisión de Dobreff y Gratz de no asignar revisiones de campo al apelante debido a que trabajar con el apelante demandaba demasiado tiempo del personal y atención administrativa, lo cual no redundaba en beneficio para HUD. El funcionario contratante no cuestionó esta decisión porque la asignación de trabajos era una decisión del programa. El funcionario contratante también creía que el contrato no requería la asignación de todo el trabajo de revisión de campo al apelante; el personal de HUD también podía realizarlo. (Ap. Tabs 3.49, 3.50; Tr. 119-120, 141-142.)

14) Si bien no recibió más asignaciones del contrato, el apelante continúo con las acusaciones escritas y verbales de que Arthur y otros miembros del personal de HUD en Indianapolis "aceptaban sobornos" de compañías hipotecarias, pero cuando se le solicitaron pruebas de este cargo, el apelante admitió que no tenía pruebas. Calificó su contrato requería "revisiones de encubrimiento para encubrir tasaciones". Sus acusaciones escritas crecían en menosprecio, intensidad, furia e irracionalidad en su tono y contenido. (Ap. Tabs 3.51, 3.53, 3.58, 3.59; Tr. 149.)

15) El 03 de mayo de 1993, Cubbin escribió un memorándum de una conversación telefónica que había mantenido aquel día con el apelante, en la cual Cubbin creía que el apelante había manifestado una amenaza de muerte contra Arthur. Escribió que el apelante le manifestó, con referencia a Arthur, que "eliminaría a aquel hombre". Cubbin escribió que advirtió al apelante acerca de que su comentario podría ser tomado erróneamente, y él agregó que: "existen muchas maneras de eliminar a un hombre, no sólo al estilo de Chicago". El funcionario contratante tomó esta segunda amenaza del apelante muy seriamente. Indicó al Servicio de Protección Federal que estuviera alerta sobre ambas amenazas del apelante contra Arthur, y que también notificara a Arthur y a Dobreff. El apelante admite que realizó comentarios amenazadores a Cubbin, pero manifiesta que en realidad significaban que eliminaría a Arthur de su puesto de GTR y no que lo mataría. El apelante sabía que Cubbin creía que él había amenazado la vida de Arthur y no corrigió el malentendido de su manifestación. (Ap. Tabs 3.55, 3.56; Tr. 118-119, 174-175.)

16) Al 17 de mayo de 1993, el apelante no había recibido nuevas asignaciones conforme el contrato por casi dos meses. Ese día se comunicó con Cubbin para darle una "actualización". El memorándum de Cubbin de la conversación telefónica indican que el apelante creía que Arthur estaba manipulando al personal de HUD para que se volviera en su contra y terminaran su contrato. Cubbin escribió que el apelante manifestó que tenía pruebas de sus acusaciones contra Arthur, pero que no se las entregaría al Inspector General de HUD. Cubbin escribió que el apelante manifestó que lucharía para exponer a Arthur sin importar los costos y que sentía que "Dios lo guiaba en este conflicto y que su misión era resolver los problemas en valuación". El 1 de junio de 1993, el apelante llamó a Cubbin nuevamente y mantuvo una conversación de una hora, criticando a Arthur y a HUD, y expresando su frustración porque nadie tomaba sus acusaciones en serio. El apelante dijo a Cubbin que creía que no se le habían asignado más casos porque Arthur deseaba amenazar su medio de vida. (Ap. Tabs 3.60, 3.62.)

17) El personal de HUD realizó todas las revisiones de campo que, de otro modo, hubieran correspondido al apelante después del 8 de abril de 1993. No se utilizaron los servicios de ningún contratista externo para esta tarea. Peal consideraba que el personal de HUD no había realizado revisiones de campo en el área geográfica del norte identificada en el contrato del apelante porque el apelante había realizado tantas revisiones que HUD había alcanzado su cuota de revisiones para ese área. No existen pruebas en las actuaciones de que el personal de HUD haya realizado revisiones de campo durante el contrato del apelante antes del 8 de abril de 1993. (Tr. 142, 252.)

18) El 1 de junio de 1993, Arthur realizó una evaluación de desempeño del trabajo del apelante según el contrato. Arthur notó que las revisiones de campo supervisadas presentaron problemas en cuanto a la calidad de las revisiones y los datos de mercado utilizados por el apelante. Arthur también notó que el apelante no deseaba trabajar dentro de los limites del contrato ni proporcionar comentarios claros y constructivos de la revisión. Además, Arthur manifestó que el apelante consideraba los pedidos de cambios en sus revisiones de campo como ataques a su competencia. (Ap. Tab 3.63.)

19) El 21 de junio de 1993, el funcionario contratante terminó el contrato del apelante por conveniencia del Gobierno. El aviso de terminación establecía que el desempeño del apelante era aceptable, pero que las amenazas del apelante hacia la seguridad personal de Arthur, las largas comunicaciones telefónicas con Cubbin, y las reuniones y cartas sobre su deficiente aptitud se hacían demasiado onerosas para administrar el contrato. El funcionario contratante escribió que había decidido terminar el contrato por conveniencia para el Gobierno debido a que "el tiempo y esfuerzos que lleva tratar los conflictos personales existentes son demasiados". (Ap. Tab 3.66.)

20) El funcionario contratante revisó todos los memorándums de las comunicaciones telefónicas de Cubbin, los debatió con ella y discutió el tema con Dobreff al menos tres veces antes de tomar la decisión de terminar el contrato del apelante. El funcionario contratante no consultó a Arthur sobre la terminación del contrato del apelante y Arthur no recomendó su terminación. El funcionario contratante admitió que las amenazas contra la seguridad de Arthur no eran la principal razón para la terminación del contrato, aunque las tomó muy en serio. Más bien, la relación contractual entre HUD y el apelante se había deteriorado tanto que el propósito básico del contrato no se cumplía. Se invirtió mucho tiempo del personal de HUD en tratar de mantener al apelante en una relación profesional, pero todos los intentos de HUD para salvar el contrato fueron vanos. Estos esfuerzos del personal de HUD para salvar el contrato impidieron que realizaran otras tareas importantes. El funcionario contratante intentó otorgarle al apelante todas las oportunidades para que sustancie sus acusaciones de corrupción contra Arthur y otros empleados, pero el apelante nunca presentó suficientes hechos para proceder con la investigación (Tr. 71, 119-124, 138, 143-144, 153-154.)

21) Al momento de terminación del contrato del apelante por conveniencia para el Gobierno, se le habían pagado todas las revisiones que había realizado conforme el contrato. (Tr. 122.)

Terminación por conveniencia

El contrato en este caso fue terminado de conformidad con la FAR 52.249-4, Terminación por conveniencia del Gobierno (Servicios) (Formulario corto) (abril, 1984), incorporada al contrato del apelante. Dicha cláusula de terminación por conveniencia establece que el funcionario contratante puede terminar el contrato "... cuando es para interés del Gobierno". La Corte de Apelaciones de EE.UU. para el Circuito Federal fue clara en el caso Krygoski Construction Co., Inc. v. United States, 94 F. 3d 1537, (Fed. Cir. 1996), cert. denegada, 117 S. Ct. 1691 (1997), acerca de que el derecho del Gobierno a terminar un contrato por conveniencia del Gobierno no tiene límites a menos que la terminación sea motivada por mala fe, que el funcionario contratante haya abusado de sus facultades discrecionales en la terminación del contrato, o que el Gobierno haya celebrado el contrato sin la intención de permitir su cumplimiento. Bajo dichas circunstancias, una terminación por conveniencia puede constituir una violación del contrato, lo cual daría lugar al derecho a resarcimiento por lucro cesante y otros daños y perjuicios. Ibíd. El contratista tiene la carga de la prueba para establecer que dichas circunstancias existieron, y la Corte de Apelaciones de EE.UU. para el Circuito Federal calificó dicha carga como "muy pesada". Id.

Existe la presunción legal de que los funcionarios públicos actúan a sabiendas en el descargo de sus obligaciones. Kalvar Corp. v. United States, 543 F. 2d 1298 (Ct. Cl. 1976), cert. denegada, 434 U.S. 80 (1977). Para vencer esta presunción, el contratista debe probar que los funcionarios gubernamentales tenían una intención específica de dañar al contratista. Calwell & Santmeyer, Inc. v. Glickman, 55 Cir. 3d 1578 (Fed. Fed.) 1995). Para respaldar su argumento de que el contrato fue terminado de mala fe, el apelante cita a Apex International Management Services, Inc., ASBCA Nos. 3808 et seq., 94-2 BCA 26,842, en el cual la Junta de Apelaciones Contractuales de las Fuerzas Armadas hallaron que los funcionarios gubernamentales habían violado el contrato por mala fe al permitir que empleados del Gobierno sabotearan activamente el trabajo del contratista arrojando residuos en áreas de trabajo y hostigando de otros modos al contratista. El caso del apelante no presenta ningún elemento objetivo de mala fe presentes en Apex.

El contrato del apelante fue terminado por el funcionario contratante, ubicado en Chicago y que nunca conoció al apelante hasta la audiencia. La mayoría de las comunicaciones entre el funcionario contratante y el apelante fueron escritas. Arthur, con quien el apelante mantenía una relación laboral y personal difícil, no participó en la decisión de terminar el contrato del apelante. Realizó una evaluación de desempeño el 1 de junio de 1993, que criticaba el desempeño del apelante, pero el contrato no fue terminado por fallas en el desempeño. Arthur también recomendó que HUD utilizará la opción de renovación del contrato en 1992. Dobreff, superior de Arthur y del funcionario contratante, fue la funcionaria de HUD en Indianapolis que participó más activamente en la limitación del trabajo contractual del apelante, comenzando con su decisión de no realizar más asignaciones al apelante según el contrato, a partir del 8 de abril de 1993.

No hallamos pruebas en las actuaciones que demuestren que el funcionario contratante, Dobreff o Arthur interfirieran en el desempeño satisfactorio del apelante con respecto a sus obligaciones contractuales. Más bien, existen pruebas persuasivas de que estos funcionarios de HUD fueron sobrecargados innecesariamente en sus esfuerzos para administrar el contrato debido a que el apelante era tan contencioso y discutidor sobre los requisitos contractuales y porque se rehusó a actuar de modo profesional en sus comunicaciones verbales y escritas con HUD. Las amenazas realizadas por el apelante contra la seguridad de Arthur, aunque tomadas con seriedad, no fueron la principal razón de terminación del contrato, ni tampoco lo fueron las furiosas cartas escritas por el apelante.

La prueba en este caso nos convence de que el funcionario contratante actuó a conciencia al tratar de administrar el contrato de modo que pudiera completarse, y cuando notó que la relación contractual se había deteriorado tanto que no podía rescatarla, actuó de manera razonable al examinar todas las pruebas disponibles antes de tomar la decisión de terminar el contrato del apelante por conveniencia para el Gobierno. El funcionario contratante otorgó al apelante varias oportunidades para que sustancie sus acusaciones de corrupción contra Arthur y otros empleados, pero el apelante no sustanció las acusaciones ante el funcionario contratante. Un contrato puede ser terminado por conveniencia para el Gobierno con fundamentos en el deterioro de la relación comercial entre un contratista y la agencia. Embrey v. U.S., 17 Ct. Ct. 617 (1989). En el caso Embrey, sobre un contrato de administración de bienes raíces de HUD, el contratista instauró controversias acerca del desempeño y realizó ataques ad hominem al funcionario contratante, hechos análogos a la conducta del apelante.

El apelante no presentó pruebas de que el funcionario contratante actuara de mala fe, abusara de sus facultades discrecionales o intentara impedir que el apelante cumpliera con el contrato. Por lo tanto, hallamos que la terminación por conveniencia fue realizada correctamente y no incurrió en violación del contrato. Krygoski, supra. Como tal, el apelante sólo está facultado al pago de los servicios prestados antes de la terminación del contrato, y el apelante ha sido compensado por todos sus servicios contractuales.

Supuesta violación del derecho constitucional de expresión del apelante

El apelante reclama que HUD violó su derecho a la libertad de expresión al terminar su contrato, alegando que el contrato fue terminado debido a que el apelante acusó de corrupción a Arthur y a otros empleados de HUD. La Corte Suprema de los Estados Unidos falló en el caso Junta de Comisiones del Condado, Condado de Wabaunsee, Kansas v. Umbehr, 116 S. Ct. 2342 (1996), que los contratistas del Gobierno gozan de los derechos de libertad de expresión de la Primera Enmienda que no pueden ser diminuidos pro terminación de un contrato. En dicho caso, la Corte estableció pruebas de equilibrio para aplicar al decidir si la terminación de un contrato tenía el efecto de denegar incorrectamente a un contratista el derecho a ejercitar su libertad de expresión protegida constitucionalmente.

Las juntas de apelaciones contractuales de agencias federales no tienen jurisdicción para decidir temas de derecho constitucional. United Technologies Corp., Pratt & Whitney Group, Govt'. Engines and Space Propulsion, ASBCA No. 46880 et al., 95-BCA 27,456; Paul A. Mason, PSBCA No. 1357, 85-2 BCA 17,998. La Ley Tucker, 28 U.S.C. §1491(a)(i), confiere competencia a el Tribunal de Reclamos Federales para "juzgar todo reclamo contra los Estados Unidos, fundado en la Constitución o en leyes del Congreso..." Sin embargo, las juntas de apelaciones contractuales no tienen competencia según la Ley Tucker y la Ley de Controversias Contractuales, de la cual emerge este caso, no confiere competencia a las juntas que se extienda a reclamos fundados en la Constitución. United Technologies, supra. En general, ningún juez federal en lo administrativo tiene autoridad para decidir sobre argumentos basados en la Constitución, sin la delegación legislativa específica de esa competencia. Ver, en el caso de John Signorelli, HUDBCA No. 94-C-144-D17 (20 de septiembre de 1995); en el caso de James E. Mc Frederick, HUDBCA No. 92-G-7585-D52 (7 de octubre de 1992); en el caso de Charles Kirkland, HUDBCA No. 92-G-5285-D57 (enero 14, 1991).

En consecuencia, nos excusamos de decidir este caso constitucional presentado por el apelante por falta de competencia.

Derecho a resarcimiento por trabajos contractuales realizados por empleados gubernamentales antes de la terminación del contrato

El objeto del contrato del apelante era asistir a la oficina de HUD en Indianapolis en la realización de revisiones de campo de tasaciones de propiedades. El contrato requería que el apelante brindara servicios de revisión de campo según las necesidades, a pedido de HUD. El funcionario contratante, que ayudó a redactar el contrato, nunca previó que el apelante realizaría cada revisión de campo que abarcara la totalidad de las revisiones de campo. Más bien, el apelante asistiría a los tasadores del personal de HUD a mantener el volumen de tasaciones, debido a que el diez por ciento de todas las tasaciones había sido revisado para preservar el control de calidad. Las actuaciones son claras al establecer que, durante los meses en que el apelante no recibió asignaciones del contrato, sólo el personal de HUD realizó las revisiones de campo. No se utilizaron los servicios de ningún contratista externo para realizar el trabajo contractual del apelante.

El artículo B-2 del contrato, titulado "Definición del contrato - Requisitos", establece que:

El presente es un contrato de pedidos conforme lo define la Subparte 16.503 de las Reglamentaciones de Adquisiciones Federales (FAR) y en la Sección I, Cláusula FAR 52.216-21, Requisitos, del presente. Los servicios brindados por el contratista según este contrato serán garantizados por la emisión de órdenes de entrega de conformidad con el artículo C-3, Procedimientos de pedidos y la Sección I, Cláusulas FAR 52.216-18, Órdenes y FAR 52.216-19, Límites de órdenes de entrega.

El artículo B-2 del contrato fue redactado sin astucia y no incorpora específicamente por referencia la FAR 52.216-21. Sin embargo, consideramos que la letra del artículo B-2 del contrato que establece que "[e]ste es un contrato de Requisitos conforme lo define la Subparte 16.503 de las Reglamentaciones de Adquisiciones Federales (FAR) y en la Sección I, Cláusula FAR 52.216-21, Requisitos", . . que equivale a, y es consistente con la frase "incorporación por referencia". Por lo tanto, concluimos que la FAR 52.216-21 se halla incluida en el contrato del apelante.

FAR 52.216-21 es la cláusula básica de Requisitos. Establece que las cantidades de servicios especificadas en el cronograma son estimadas únicamente y que no son adquiridas por el contratista, que no existe un derecho a ajuste equitativo si las órdenes colocadas por el Gobierno no constituyen las cantidades descriptas como "estimadas" o "máximas". FAR 52.216-21(c) es la disposición de la Cláusula de Requisitos que se aplica al reclamo del apelante por el pago del trabajo no asignado durante la vigencia del contrato. Establece lo siguiente:

(c) Excepto por lo dispuesto de otro modo en este contrato, el Gobierno ordenará al contratista todos los suministros o servicios especificados en el Cronograma que sea necesario adquirir por la actividad o actividades del Gobierno especificadas en el cronograma.

Según la cláusula básica de Requisitos, el Gobierno está obligado a ordenar todos los pedidos al contratista. Ralph Construction, Inc. v. United States, 4 Cl. Ct. 727 (1984). Existe una versión de Alternativa I de la cláusula de Requisitos en la FAR 52.216-21 que da lugar a la situación que HUD previó, en la que su propio personal realizaría parte de las revisiones de campo. La Alternativa I de la FAR 52.216-21(C) establece lo siguiente:

Las cantidades estimadas no constituyen los pedidos totales de la actividad del Gobierno especificados en el Cronograma, pero son cifras estimadas de pedidos en exceso de las cantidades que la actividad por sí misma puede desarrollar con sus propias capacidades. Excepto por lo dispuesto de otro modo en este contrato, el Gobierno ordenará al contratista todos los pedidos de suministros y servicios especificados en el Cronograma de aquella actividad que excedan las cantidades que la actividad puede desarrollar con sus propias capacidades. (Énfasis añadido).

HUD cesó en las asignaciones contractuales al apelante el 8 de abril de 1993, día de la reunión entre el apelante, su abogado, Dobreff y Gratz. El contrato no fue terminado por conveniencia hasta el 21 de junio de 1993, dos meses y medio más tarde. El apelante era un contratista individual que debió permanecer en condiciones para cumplir con cualquier asignación contractual que HUD le otorgara durante ese período. La decisión de HUD de no otorgar más trabajos al apelante conforme el contrato, durante este período, fue perjudicial financieramente para el apelante, y el personal de HUD sabía o debería haber sabido que dicha medida dañaría al apelante. HUD debería haber terminado el contrato por conveniencia en abril, o bien, haberle otorgado las asignaciones contractuales al apelante. La cláusula de Requisitos no establece otro modo. HUD abusó de sus facultades discrecionales al no otorgar más asignaciones al apelante durante este período, mientras asignaba el trabajo del contrato al personal de HUD. HUD violó su obligación de buena fe y trato justo había el apelante mediante esta acción, a diferencia de la terminación por conveniencia en sí misma.

El recurso por violación del contrato bajo estas circunstancias es colocar financieramente al apelante en el lugar que le correspondía, de no mediar la violación del contrato. La violación contempló el período desde el 8 de abril al 21 de junio de 1993. El apelante tiene derecho a percibir resarcimiento al valor del contrato por cada revisión de campo realizada por el personal de HUD durante dicho período. En tanto no existen pruebas de la cuantía con respecto al número o tipo de revisiones de campo realizadas por HUD durante ese período presentadas en este caso, la causa se remite al funcionario contratante para que calcule el monto pagadero al apelante, más los intereses correspondientes por ley.

En virtud de lo expuesto, la apelación de Bryan D. Highfill es denegada en parte y sustanciada en parte. La terminación por conveniencia del Gobierno fue realizada de conformidad con la legislación federal en materia de contratos, y el apelante no tiene derecho a percibir resarcimiento por daños y perjuicios emergentes de la terminación por conveniencia. El apelante tiene derecho a percibir resarcimiento por daños y perjuicios por la violación de la cláusula de Requisitos del contrato del apelante por parte del Gobierno, por el período del 8 de abril al 21 de junio de 1993, y el caso es remitido al funcionario contratante para que calcule la cuantía debida, con más los intereses correspondiente por ley.

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	Jean S. Cooper Juez en lo administrativo

En concurrencia:

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Jerome M. Drummond Juez en lo administrativo

Concuerdo con la denegación de la mayoría de esta apelación que halló al apelante no facultado a percibir resarcimiento por daños y perjuicios por el incumplimiento emergente de la terminación por conveniencia. Sin embargo, disiento de la sustanciación de la mayoría de esta apelación basada en la violación de la cláusula de Requisitos del contrato del apelante por parte del Gobierno, por el período del 8 de abril al 21 de junio de 1993.

No hallo que, conforme el contrato del apelante, se impida al Gobierno determinar precisamente cuáles son sus necesidades. Ni hallo texto en este contrato que respalde el reclamo del apelante acerca de su derecho a percibir compensación por el trabajo cuantificable no realizado. Este contrato proporciona asistencia "conforme las necesidades para apoyar las funciones de revisión de tasación de la Oficina de HUD en Indianapolis. No obstante la confianza de la mayoría en el texto de la FAR 52.216-21(C), no encuentro derecho contractual que respalde el reclamo del apelante de que se halla facultado a la asignación de revisiones de campo que el personal de HUD es capaz de realizar, y que de hecho realizó.

El Tribunal de Reclamos expresó en el caso Ralph Construction, citado más arriba en la opinión de la mayoría, que un contrato de pedidos requiere que el contratista goce de derecho exclusivo y obligación legal para satisfacer todas las necesidades del gobierno para el trabajo descripto en el contrato y que el Gobierno adquiera dichos bienes y servicios únicamente del contratista. El Tribunal halló en dicho caso que el contrato, a pesar de ser denominado contrato de pedidos por las partes, en realidad era un contrato de cantidades indefinidas. Considero dicho contrato como un contrato de cantidades indefinidas, o posiblemente un contrato de pedidos "limitados" como se describe en el caso Dynamic Science, Inc., ASBCA 29510, 85-1 BCA 17,710; y ninguno de los dos otorga derecho al beneficio reclamado por el apelante bajo las circunstancias aquí presentadas. Ver Ann Riley & Associates, DOTBCA 2418, 93-3 BCA 25,963.

Por varias razones, no considero que las disposiciones del contrato en este caso respalden los reclamos del apelante a percibir resarcimiento por el trabajo realizado por el personal de HUD. Primero, Parte I, el Cronograma, Sección C-Descripción/Especificaciones/Informe de trabajos, en artículo C-1-Alcance del trabajo, establece que: "El contratista realizará las revisiones de campo de tasaciones conforme las necesidades para la Oficina especificada de HUD..." (énfasis añadido). Segundo, el funcionario contratante esperaba que "el apelante recibiera las asignaciones de todas las revisiones de campo que los tasadores del personal de HUD no pudieran realizar". (Conclusiones de los hechos No. 1). En mi opinión, las partes sabían que la intención del Gobierno era celebrar este contrato para remitir al apelante exclusivamente aquellas revisiones que el personal de HUD no pudiera realizar. (Ver también Conclusiones de los hechos No. 13). Como manifiesta la mayoría en la página 10 de esta Decisión:

El funcionario contratante... nunca previó que el apelante realizaría cada revisión de campo que abarcara la totalidad de las revisiones de campo. En cambio, el apelante ayudaría a los tasadores del personal de HUD a mantener el volumen de tasaciones.

Tercero, es mi opinión que la mayoría podría estar forzando la incorporación por referencia de la FAR 52.216-21(C) en este contrato, lo cual es injusto para el Gobierno. El artículo B-2 del contrato adopta la FAR 52.216 a través de la 52.219 únicamente en lo que respecta a los procedimientos de entrega y pedido de dichas secciones. El contrato específicamente omite, en su lista de "Cláusulas incorporadas por referencia" en la Parte II Sección I-Cláusulas del Contrato, todas las subpartes de la FAR 52.216.21 excepto la FAR 52.216-21(f), que obliga al apelante a completar todos los pedidos emitidos durante el período del contrato.

Estoy convencido por el razonamiento adelantado por la Junta de Apelaciones Contractuales de Servicios Generales en el caso Kozak Micro Systems, Inc., GSBCA No. 10519, 91-1 BCA 23342. En dicho caso, la GSBCA manifestó que:

...si el contratista puede percibir el desvío de trabajos de una agencia que podría ser realizado conforme un contrato de pedidos depende en la letra del contrato. Si el contrato require que el contratista proporcione todos los suministros de servicios requeridos por una actividad del Gobierno "en exceso de las cantidades que la actividad puede desarrollar con sus propias capacidades", el documento se entiende como referido a las capacidades existentes al momento de otorgamiento del contrato. El Gobierno no podría desarrollar y usar capacidades adicionales para eliminar parte del trabajo que el contratista esperaba recibir y, por lo tanto, evitar que el contratista perciba sus costos. Ver, por ejemplo, Maya Transit Co., ASBCA No. 20186, 75-2 BCA 11,552; Henry Angelo & Sons, Inc., ASBCA No. 15082, 72-1 BCA 9356; ver también dictamen en S&W Tire Services, Inc., GSBCA No. 6376, 82-2 BCA 16,048, en 79,616-17, y Raytheon Service Co., GSBCA No. 5264, 82-1 BCA 15,546 en 77,074-75. Si el contrato obliga al Gobierno a adquirir sólo lo que "necesita ser adquirido", sin embargo, la agencia cuenta con más margen para determinar lo que ordenará. Ver, por ejemplo, AGS-Genesys Corp., ASBCA No. 35302, 89-2 BCA 21,702, en 109,108; Dynamic Science, Inc., ASBCA No. 29510, 85-1 BCA 17,710, en 88,383; Arcon-Pacific Contractors, ASBCA No. 25057, 82-2 BCA 15,837, en 78,516.

No encuentro pruebas en las actuaciones de este caso de que el Gobierno desarrollara o utilizara "capacidades adicionales para eliminar parte del trabajo" que el apelante había anticipado. Es mi opinión que este contrato ha garantizado correctamente al Gobierno suficiente margen para que decida lo que debe adquirir más allá de su capacidad para realizar determinada actividad. En consecuencia, no encuentro violación al contrato del apelante y denegaría el reclamo del apelante basado en la violación de la cláusula de Requisitos.

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	David T. Anderson Juez en lo administrativo